ECONOMIA « E-Pillole

ECONOMIA INTERNAZIONALE » Globalizzazione e Istituzioni Internazionali

Fonte: "Globalizzazione" di Luca De Benedictis e Rodolfo Helg

Democrazia, istituzioni internazionali e Stato-nazione

L'interrogativo che accomuna gli studiosi di relazioni internazionali, gli economisti, i policy makers e le ONG è se la (terza fase di) globalizzazione necessiti di nuove istituzioni internazionali o nuove modalità di comportamento delle istituzioni esistenti e se le nuove tecnologie di trasmissione e di elaborazione dell'informazione, il maggior ruolo del commercio intra-industriale, dei processi di integrazione regionale, le possibilità di frammentazione spaziale della produzione, il maggior peso economico dei Globalizers, il significativo incremento nei movimenti di capitale di breve periodo e le mutate caratteristiche delle crisi finanziarie costituiscano un vincolo ad esercitare autonome politiche economiche da parte dei governi nazionali e portino a riconsiderare il ruolo delle istituzioni internazionali.

Stiglitz comincia con queste parole un suo recente saggio: «Il processo di globalizzazione ha posto agli Stati-nazione domande nuove, ma allo stesso tempo ha ridotto, per vari aspetti, la loro capacità di dare una risposta a simili domande ... Possediamo un sistema di governance globale, ma siamo privi di un governo globale. Ancora peggio, proprio nel momento in cui la necessità di istituzioni internazionali è più forte che mai, la fiducia in quelle che esistono, come il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale, non è mai stata più bassa». Come non concordare con le parole di Stiglitz? Ora, come nel passato, il mercato globale - caratterizzato da informazione imperfetta, incompletezza dei mercati e potere di monopolio - necessita di istituzioni internazionali che favoriscano la produzione di beni pubblici globali, ma d'altra parte mai come in questi ultimi anni le istituzioni di Bretton Woods sono state così decisamente contestate non solo da uno sparuto numero di intellettuali ma da una ragguardevole e composita massa critica. Dare conto dell'intero spettro di posizioni di dissenso rispetto al Washington Consensus, dalle critiche «interne» dello stesso Stiglitz - sino al luglio del 2000 Chief Economist della Banca Mondiale - di Rodrik e di Bhagwati, alle posizioni «intermedie» come quelle dell'Oxfam, sino a quelle dei propugnatori dell'abolizione del FMI e dell'OMC, è oggettivamente improponibile. Ci limiteremo, dunque, ad affrontare solo alcune delle tematiche su cui si incentra il dibattito.

Il deficit democratico: egemonia, istituzioni e ONG

Come osservano Keohane e Nye le posizioni di coloro che contestano le istituzioni internazionali sono spesso tra loro antitetiche, ma vi è un elemento comune che le caratterizza e le rende coese ed è la richiesta di processi decisionali più trasparenti, maggior senso di responsabilità sociale e di un più elevato grado di democraticità all'interno delle istituzioni internazionali. L'obiettivo unificante è dunque la necessità di colmare il deficit democratico che caratterizza le istituzioni internazionali. Sgombriamo il campo dal primo dubbio! L'abolizione delle istituzioni di Bretton Woods non aumenterebbe il grado di democraticità con cui vengono stabilite le strategie politico-economiche internazionali. Analisi contro fattuali sono ovviamente irrealizzabili, ma la storia - quella passata ma anche quella molto recente - fornisce indicazioni preziose.

Cosa guidava gli equilibri internazionali prima della costituzione del sistema delle Nazioni Unite e sistema di Bretton Woods nel 1945 e cosa li guida adesso? La teoria della political economy delle relazioni internazionali pone l'accento su due elementi che codeterminano l'alternarsi di cooperazione e conflitto a livello mondiale, la prima è la presenza di una potenza egemonica, la quale impone la stabilità al sistema e sostiene i costi maggiori nella produzione di beni pubblici sovranazionali, la seconda è l'esistenza di un network di interdipendenze globali di cui le istituzioni internazionali sono una componente. In questo scenario, l'eventuale abolizione (o minor ruolo) delle istituzioni internazionali non farebbe altro che rafforzare la prima componente rispetto alla seconda, riportando gli equilibri internazionali ad una situazione pre-1945, dove la pace era una pax britannica, gli accordi internazionali erano esclusivamente bilaterali e l'agenda internazionale era quella della potenza egemone. È questo uno scenario irragionevole? Un esempio può aiutare:

Il 3 dicembre del 1999 falliva la terza conferenza ministeriale dell'OMC a Seattle; una settimana prima, il 24 novembre, si concludeva invece con successo un accordo bilaterale di libero scambio tra UE e il Messico concernente l'imposizione di dazi sui prodotti agricoli e industriali, il trattamento preferenziale per i servizi, gli appalti pubblici, gli investimenti, il trattamento dei diritti di proprietà intellettuale e il meccanismo di risoluzione delle dispute. Quello dell'accordo UE-Messico non è un caso isolato. La stessa settimana l'UE e i paesi del mercato comune del Cono Sud (Argentina, Brasile, Uruguay e Paraguay) e il Cile sottoscrivevano un documento per l'istituzione entro il 2003 della più vasta area di libero scambio esistente al mondo e contemporaneamente, durante il meeting di Manila del 25-28 novembre l'Associazione dei paesi del Sud Est asiatico (ASEAN) esprimeva parere positivo all'ipotesi di una estensione alla Cina, alla Corea del Sud e al Giappone della medesima unione doganale. Che cosa se ne può evincere? Da una parte la crisi del multilateralismo rafforza la tendenza al bilateralismo e alla formazione di blocchi regionali, dall'altra riduce - non aumenta - le possibilità di rendere i processi decisionali internazionali più trasparenti.

Abbandoniamo le congetture e veniamo ora alla situazione attuale: esiste un deficit democratico nelle istituzioni internazionali? Innanzi tutto esiste una legittimità democratica. I delegati nazionali, del FMI, dell'OMC, della Banca Mondiale o delle varie agenzie delle Nazioni Unite sono nominati da governi, per lo più, democraticamente eletti. Questa non è che un'ovvia precondizione, ciò che è rilevante è quanto effettivamente contino le singole delegazioni nazionali nell'agenda setting. Stiglitz e Bhagwati dimostrano assai pochi dubbi su l'effettivo peso del G1 e del Wall Street-Treasury Complex - ovverosia della potenza egemone e dell'apparato che ne guida gli orientamenti - nel determinare le scelte strategiche del FMI. In questa istituzione, il peso degli USA può essere quantificato, anche se con un certo grado di sottostima. Prendiamo la distribuzione dei voti all'interno del Board del FMI, l'attuale meccanismo di rappresentatività prevede un peso elettorale equiparato alla quota di finanziamento del Fondo da parte di ogni singola nazione, quota che a sua volta dipende dal peso economico della nazione nell'economia globale. Gli USA contano quindi per il 17,2% dei voti - più dell'America Latina, del Sud-Est Asiatico e dell'Africa Sub-Sahariana messe insieme - e gli USA più gli altri membri del G7 contano per il 47,2%. Inoltre dagli anni '60 nessun membro del G7 usufruisce dei programmi di finanziamento del Fondo, non sperimenta quindi i meccanismi di condizionalità alla cui adesione dipende l'elargizione dei prestiti del Fondo. Messo in questi termini il deficit è evidente e un ridimensionamento dell'influenza dei paesi industrializzati all'interno del FMI è auspicabile.

Ma di quanto dovrebbe essere colmato questo deficit? E quale potrebbe essere lo strumento di riforma che passi il vaglio della fattibilità politica? I problemi sono innumerevoli. Una riduzione del peso dei maggiori finanziatori del Fondo determinerebbe un incentivo alla defezione nel finanziamento, come accade ad altre istituzioni come quelle delle Nazioni Unite. Inoltre, quale credibilità avrebbe una istituzione finanziaria diretta da debitori internazionali? La questione è aperta, soprattutto in termini di speculazione intellettuale, in termini pratici oltre alle dichiarazioni ufficiali dello stesso Fondo sulla necessità di una riforma interna, assai poco è stato fatto negli ultimi anni. Modificare il meccanismo di rappresentanza svincolandolo dalla quota di finanziamento non colmerebbe di per sé il deficit democratico. Prendiamo ad esempio l'OMC. Anche se il meccanismo decisionale all'interno dell' Organizzazione di Ginevra segue la formula "un paese, un voto" e le scelte vengono effettuate in base al consenso dei 144 paesi membri (i cui parlamenti nazionali devono ratificare le decisioni della conferenza ministeriale dell'OMC), gli orientamenti generali - ma soprattutto quelli estremamente specifici - e l'agenda setting sono il frutto dell'interazione quotidiana delle delegazioni nazionali a Ginevra. Ma dei 144 paesi che aderiscono all'OMC 28 non hanno risorse sufficienti a mantenere una delegazione permanente a Ginevra. Si tratta come è facile immaginare di PVS o di paesi piccoli i quali in questo modo vengono parzialmente esclusi dalla gestione istituzionale dell'economia globale. A questo riguardo è da rilevare che il l'OMC ha messo a disposizione risorse finanziarie e corsi per permettere ai funzionari dei paesi membri più poveri di partecipare in modo più attivo ai lavori.

Riassumendo, un deficit democratico esiste e non dipende solo dai meccanismi di rappresentanza e di potere all'interno delle istituzioni ma anche dalla complessità dello stesso meccanismo istituzionale e dal costo economico della partecipazione ai processi decisionali delle numerose istituzioni internazionali. Ma se esiste un deficit democratico all'interno del sistema istituzionale, un deficit democratico di ordine differente accomuna i nuovi entranti nel network di interdipendenze globali: le Organizzazioni Non Governative (ONG). La fine della guerra fredda e la diffusione mondiale dei processi di democratizzazione hanno enormemente favorito lo sviluppo di organizzazioni della società civile. Le ONG nazionali sono ramai nell'ordine dei milioni di unità (Edwards; Willets), mentre il numero stimato di ONG che operano a livello internazionale di circa 40.000 unità. Di queste 3.089 avevano nel 2001 lo "status consultivo" presso il Consiglio Economico e Sociale ECOSOC) delle Nazioni Unite, ovverosia, svolgevano e svolgono funzioni consultive nell'ambito delle competenze del ECOSOC (economia internazionale, società, cultura, educazione, sanità e dei diritti umani). Ma se il ruolo delle ONG è cresciuto all'interno della maggior parte delle istituzioni internazionali - tanto da far dire a Kofi Annan che «... la partnership tra società civile e Nazioni Unite non è più una opzione, è una necessità» e da spingere l'OMC a promuovere, in preparazione del vertice di Doha del novembre 2001, un tavolo di confronto preventivo con le ONG - sono cresciuti anche i dubbi sulla legittima rappresentatività della società civile da parte delle ONG. Il problema non è di facile soluzione e non è sufficiente invocare la (auto)regolamentazione, la certificazione e la trasparenza contabile e statutaria per risolvere la questione della rappresentatività di organismi non eletti dai cittadini e stabilirne il grado di complementarietà o di sostituibilità rispetto agli strumenti della democrazia rappresentativa. Per chiarire il problema, proviamo a chiederci: cosa distingue una ONG da una qualsiasi lobby? i processi decisionali interni alle ONG sono trasparenti? all'interno di una coalizione di ONG - come quella del World Social Forum - a che cosa si deve attribuire il prevalere di una posizione rispetto ad un'altra? quali esigenze sociali vengono ignorate per mancanza di capacità aggregativa? Pur lasciando aperti questi interrogativi associati al deficit democratico delle ONG è bene ricordare che il problema della legittimità delle ONG a esercitare pressione sulle istituzioni internazionali resta di secondo ordine sino a quando il loro ruolo sia puramente consultivo e sino a quando esse siano, per dirla à la Hirschman, catalizzatrici di voice e non di voti. L'attuale meccanismo di governance sovranazionale, come emerso a partire dagli accordi di Bretton Woods, è basato sul concetto di club di carattere più o meno esclusivo. Questa impostazione ha avuto un indubbio successo durante parte della seconda fase di globalizzazione. Ma è lo stesso successo, con il conseguente aumento dei membri dei vari clubs ad imporre una riconsiderazione di tutto il sistema in termini di legittimità e trasparenza. In un sistema democratico ben funzionante la legislazione si forma anche per il ruolo svolto dai gruppi di pressione a cui è garantita la possibilità di influenzare la politica anche al di fuori del momento elettorale. Questo è quanto manca alla governance internazionale attuale. Formalmente, l'unico canale attraverso cui le varie lobbies possono esercitare pressione sulle istituzioni internazionali è attraverso i singoli governi nazionali. È perciò in funzione un meccanismo di delega che ha sicuramente le caratteristiche di democraticità, ma allontana i gruppi di pressione dal momento di decisione finale. Al momento l'OMC è un'organizzazione relativamente "snella". Se si dovesse ridurre la catena di deleghe, sarebbe necessario creare una struttura più pesante con gli ovvii svantaggi di burocratizzazione. È impensabile, e forse non desiderabile, che a livello planetario si possa giungere a forme di democrazia esistenti all'interno di una nazione. Forme intermedie di coinvolgimento sono però auspicabili. Le ONG svolgono un compito importante la cui efficacia prescinde dall'azione effettiva dei governi nazionali o delle istituzioni internazionali. La pressione da loro esercitata ha avuto un ruolo fondamentale nel promuovere la trasparenza all'interno delle istituzioni ed in alcuni casi (Fischer e Wolfram) ha mostrato una notevole capacità di influire sugli equilibri di mercato attraverso la minaccia che la voice portasse ad una più stringente regolamentazione del mercato da parte delle istituzioni nazionali.

Crisi, tasse e concorrenza: una nuova architettura istituzionale?

Un risultato tangibile delle pressioni delle ONG - la cui attribuzione è da condividere con gli effetti delle crisi finanziarie asiatiche, in Russia e ultimamente in Argentina - è materializzato nella ripresa di vitalità del dibattito sulla struttura istituzionale preposta alla regolamentazione e al sostegno di quello che negli anni '80 veniva chiamato ordine economico internazionale. Non è necessario giustificare ulteriormente la necessità di istituzioni in presenza di fallimenti del mercato, quello su cui è necessario soffermarsi è però su che tipo di istituzioni siano necessarie alla gestione del trade-off tra efficienza e stabilità dei mercati internazionali e su quali strumenti queste stesse istituzioni possano utilizzare per tutelare coloro che possono essere danneggiati dai mutamenti strutturali indotti dall'integrazione dei mercati, dalla eccessiva volatilità dei movimenti di capitale e dalla trasmissione internazionale delle crisi valutarie. Non ci soffermeremo sui vari progetti di riforma finanziaria - per una rassegna dei quali rimandiamo alle note di Eichengreen - né sulle discussioni sulle competenza del WTO, né sulle politiche di liberalizzazione dei mercati reali e finanziari, di cui parleremo in seguito, vorremmo invece concentrarci su tre temi legati alla architettura istituzionale internazionale: il primo riguarda la natura delle crisi durante la terza fase di globalizzazione; il secondo concerne alcuni strumenti utilizzabili per ridurre i costi delle crisi; il terzo riguarda la concorrenza internazionale.

Come abbiamo visto la terza fase di globalizzazione è stata caratterizzata dal prevalere di crisi valutarie, sulle cui cause la teoria economica ha elaborato negli ultimi anni tre diverse spiegazioni: la prima - legata ai lavori di Krugman - fa dipendere la crisi valutaria dalla persistenza di deficit di bilancia dei pagamenti in regime di cambio fisso dovuti a una politica fiscale o monetaria eccessivamente espansiva; la seconda spiegazione - legata ai contributi di Obstfeld - fa dipendere l'insorgere della crisi dalle valutazioni delle autorità di politica monetaria, le quali confrontano i benefici in termini di credibilità associata alla tenuta del tasso di cambio e alla stabilità dei prezzi con i costi in termini di elevati tassi di interesse e crescita della disoccupazione; quando i costi supereranno i benefici - anche in condizioni di relativa stabilità economica e in assenza di deficit di bilancia dei pagamenti - il regime di cambio fisso verrà abbandonato. In tale spiegazione, la crisi può essere generata anche solo da un attacco speculativo: scommettendo sulla svalutazione del cambio gli speculatori vendono valuta nazionale drenando liquidità dal sistema, ciò spinge i tassi di interesse al rialzo rendendo più costosa la politica di controllo della parità del tasso di cambio in termini di occupazione, provocando così la crisi valutaria. La crisi non dipende quindi dagli squilibri macroeconomici ma dalla capacità di tenuta delle autorità di politica economica ed è quindi assai meno prevedibile.

Sia la prima che la seconda spiegazione sono state utilizzate per descrivere le crisi finanziarie di alcuni Globalizers come la Tailandia o la Corea del Sud, ma in molti casi gli squilibri macroeconomici e le fragilità del sistema finanziario nazionale apparvero dopo la crisi, non prima. Tale evidenza ha motivato una terza spiegazione delle crisi valutarie basata sugli effetti della liberalizzazione dei movimenti di capitale in presenza di azzardo morale. Durante gli anni '90 i Globalizers asiatici adottarono politiche di liberalizzazione finanziaria con l'obiettivo di attrarre capitali esteri in modo da finanziare la crescita della produzione nazionale. Nella maggior parte dei casi il governo forniva una garanzia statale sui depositi nelle banche nazionali e ciò determinò l'insorgere di un classico problema di agenzia: la liberalizzazione finanziaria e la garanzia statale determinarono un afflusso di capitali esteri impressionante, molto superiore a quanto auspicabile, ciò finì per portare al finanziamento anche di investimenti eccessivamente rischiosi; l'informazione incompleta che caratterizzava gli speculatori internazionali che investivano nei mercati emergenti, favorì comportamenti imitatori e al primo cenno di panico il sistema entrò in crisi.

Alla crisi bancaria seguì la crisi valutaria. Quale spiegazione aderisce meglio alla realtà? Il consenso tra gli economisti è che non esista una teoria in grado di spiegare tutte le tipologie di crisi finanziaria. Gli elementi specifici delle diverse economie nazionali, le diverse composizioni settoriali della produzione, le diverse istituzioni e le diverse politiche economiche intraprese prima e dopo la crisi rendono solo parzialmente accomunabili le crisi dei Globalizers. Tale posizione non è stata però condivisa dal FMI il quale ha considerato la prima spiegazione come quella valida. Le crisi dipendevano - tutte - da condizioni di squilibrio macroeconomico e le risposte alle crisi dovevano essere conseguenti. La ricetta del FMI è stata quella classica del Washington Consensus: la liberalizzazione dei mercati, sia reali che finanziari, la riduzione del peso dello Stato, il controllo della politica monetaria e la riforma della legislazione bancaria erano condizioni per il sostegno finanziario del Fondo. Come sostiene Bhagwati il risultato è stato spesso peggiore della crisi in sé, in termini di recessione, disoccupazione e aumento della povertà.

Che lezioni possiamo trarre dalle crisi asiatiche e dalle risposte del FMI? La prima riguarda l'opportunità di promuovere politiche di stabilizzazione fortemente recessive senza verificare che la crisi sia effettivamente causata da una politica economica eccessivamente espansiva; la seconda riguarda la necessità di tutelare le fasce meno protette della popolazione durante il periodo di crisi affiancando alle politiche macroeconomiche politiche espressamente dirette alla riduzione della povertà; la terza riguarda la promozione della liberalizzazione reale e finanziaria.

Il secondo tema su cui vorremo soffermarci è in parte legato a questo terzo aspetto e riguarda la tassazione dei flussi finanziari internazionali. Al verificarsi di ogni crisi valutaria, al manifestarsi di ogni possibile segno di contagio internazionale segue un richiamo alla necessità di limitare la mobilità dei capitali. I richiami non sono affatto fuori luogo, abbiamo già visto in precedenza come la terza fase di globalizzazione abbia una sua specificità proprio nell'elevata mobilità dei capitali e nella prevalenza dei flussi di breve periodo, valutari e speculativi. Se le crisi finanziarie ci sono sempre state e sempre ci saranno, e se la mobilità dei capitali costituisce un prerequisito alla crescita di paesi il cui risparmio interno sia insufficiente, non bisogna per questo sottostimare i potenziali danni derivanti da una eccessiva volatilità dei flussi finanziari. Il prelievo fiscale è lo strumento preposto dagli economisti per modificare gli incentivi degli agenti economici, ma in questo caso cosa si vuole incentivare? E cosa bisogna tassare?

Il primo riferimento - assurto a notorietà generale e al plauso del movimento No-global - va a Tobin e alla sua proposta di tassazione dei flussi valutari. Tobin e altri dopo di lui (Eichengreen, Tobin, Wyplosz; ul Haq, Kraul e Grunberg hanno proposto l'introduzione di una piccola tassa sulle transazioni internazionali in valuta, con l'obiettivo di «... gettare un granello di sabbia negli ingranaggi della finanza internazionale». Interpretando la Tobin Tax alla luce della seconda tra le spiegazioni delle crisi valutarie esposte in precedenza, questa - introducendo un costo sulla mobilità dei capitali - permette ai governi nazionali un margine di manovra in termini di aumento dei tassi di interesse necessario a difendere la quotazione della valuta nazionale e quindi disincentiva la speculazione e sostiene le autorità di politica monetaria nelle proprie decisioni di politica macroeconomica. I problemi della Tobin Tax non sono tanto nella logica sottostante quanto piuttosto nell'implementazione di tale imposizione. Per essere efficace la tassa deve essere imposta da tutti i paesi senza alcuna eccezione. Un coordinamento parziale non farebbe altro che favorire che la creazione di centri di transazione valutaria nei paradisi fiscali, inoltre in una situazione di coordinamento parziale l'incentivo alla defezione anche all'interno della coalizione di paesi che adottano la Tassa sarebbe molto elevato date le difficoltà di vigilanza e di penalizzazione del defezionatore. D'altra parte la Tassa deve essere di entità ridotta in modo da non bloccare completamente gli ingranaggi del sistema, ma una aliquota troppo bassa non costituirebbe un vero disincentivo in caso di crisi. Infine le opportunità di evasione fiscale sono molto elevate considerando le numerose possibilità di ridenominare le transazioni valutarie sul mercato dei derivati. Le istituzioni bancarie potrebbero certamente prendere provvedimenti a riguardo, ma le ben note capacità del mercato di sfuggire alle costrizioni delle regolamentazioni rendono la Tobin Tax di difficile applicazione.

Una seconda possibilità è quella di tassare i capitali in uscita. Nella seconda metà del 1997, in seguito al diffondersi della crisi nei paesi del Sud-Est asiatico, il governo malese adottò una politica di controllo sui capitali in uscita. La politica fu un relativo successo e la recessione fu molto meno intensa in Malesia rispetto all'Indonesia, alle Filippine, alla Corea del Sud anche se è difficile attribuire il secondo risultato in modo esclusivo all'adozione della politica di controllo sui capitali. È possibile considerare il caso malese come un esempio da imitare? Nonostante l'introduzione di controlli permetta di utilizzare la politica monetaria in modo da limitare la recessione, vi sono una serie di motivi di perplessità sull'opportunità di adottare il modello malese: la tassazione, proprio perché si rivolge ai capitali "in uscita" non risolve il problema dell'azzardo morale o in altri termini, limita gli effetti della crisi ma non ne affronta le cause; necessita di un notevole apparato di vigilanza e controllo e in caso di crisi favorisce la corruzione.

Un'ultima possibilità e quella di tassare i capitali in entrata, come nel caso cileno a partire dal 1990 e soprattutto dal 1995. L'imposizione di depositi non remunerati in percentuale sul flusso di capitale in entrata rendendo più costoso l'investimento opera una selezione e disincentiva i comportamenti imitativi in caso di crisi. Inoltre la tassazione in entrata favorisce, attraverso un semplice meccanismo di ripartizione temporale del costo fisso, una ricomposizione dell'indebitamento a favore di quello di lungo periodo.

Quale dei tre strumenti è dunque da preferire? La risposta dipende dalle domande che ci siamo posti in precedenza: cosa si vuole incentivare? cosa bisogna tassare? La Tobin Tax aumentando i costi delle transazioni interbancarie in valuta mira a disincentivare la speculazione ma è difficilmente implementabile; la tassazione dei capitali in uscita scoraggia le fughe di capitali ma non risolve il problema di azzardo morale; la tassazione dei capitali in entrata seleziona i flussi di investimento favorendo quelli di lungo periodo, impone il costo in assenza di crisi e non durante la crisi medesima, non incoraggiando, quindi, comportamenti elusivi ed ha quindi meno controindicazioni rispetto alle prime due ipotesi di tassazione nel caso in cui si vogliano incentivare investimenti stabili.

Globalizzazione e Stato-nazione: chi governa l'economia mondiale?

Un'ultima tematica istituzionale su cui vorremmo fermarci a riflettere è quella della relazione tra globalizzazione e Stato-nazione. È un tema di fondamentale importanza la cui eco trascende i circoli intellettuali e le discussioni accademiche; la risposta all'interrogativo di Strange che fa da titolo a questo paragrafo contribuisce infatti, in modo sostanziale, alla formazione di quell'orientamento generale sulla globalizzazione cui facevamo riferimento nell'introduzione a queste pagine. Chi ci governa? Strange, Ohmae e Huntington offrono interpretazioni assai diverse tra loro ma concordano nel sottolineare la progressiva perdita di rilevanza degli stati nazionali a favore di una disordinata dispersione del potere tra molteplici soggetti non statali. I primi a condividere questa visione sono spesso gli stessi governanti i quali non perdono occasione per sostenere l'impossibilità di alcune scelte dati i vincoli imposti dall'integrazione dei mercati. È quindi comprensibile come sul senso di smarrimento associato alla perdita di controllo da parte dello Stato possa formarsi un sentimento di timore e di avversione nei confronti della globalizzazione, che spinge ad affermare che «era meglio quando eravamo noi a decidere del nostro destino». Come per la one-worldness anche tale visione è grandemente esagerata. Nella seconda e nella terza fase di globalizzazione il peso dello Stato nell'economia è cresciuto, e anche in quei paesi dove in modo più determinato sono state messe in atto politiche di ridimensionamento del settore pubblico il contributo dello Stato alla formazione del PIL è solo rallentato non diminuito (Economist). Lo Stato-nazione continua ad essere un soggetto politico resistente e adattabile ai mutamenti. Questo non vuole dire che lo Stato abbia le stesse caratteristiche (lo stesso concetto di cittadinanza è attualmente sottoposto a revisione nonostante le politiche di restrizione dei flussi migratori) o le medesime capacità di intervento che possedeva nella prima metà del Diciannovesimo secolo, questo per due ordini di ragioni che hanno a che vedere con la delimitazione degli spazi di riferimento e con la mobilità della base imponibile. Da una parte, le tre fasi di globalizzazione hanno portato ad una sempre più netta separazione tra i confini dello Stato, quelli entro i quali esso può esercitare la propria giurisdizione e il proprio potere, e i confini del mercato entro i quali i cittadini interagiscono. Dall'altra uno degli elementi chiave delle globalizzazioni è l'accresciuta capacità di movimento: i soggetti economici possono muoversi all'interno dello spazio economico di riferimento e lo fanno in risposta agli incentivi che provengono dalle diverse regolamentazioni nazionali; una tassazione sui profitti delle imprese giudicata eccessiva può indurle a spostarsi; il basso costo del lavoro può costituire una attrattiva per le imprese footlose; un welfare state troppo oneroso in termini di entrate fiscali può indurre alcuni cittadini e alcune imprese a modificare la loro localizzazione e indurre i governi a tagliare la spesa sociale.

Tali affermazioni sono una conferma dell'attuale impossibilità per lo Stato di effettuare delle scelte autonome sul livello della spesa pubblica, sull'entità del prelievo fiscale, sul welfare state? Sono il segno che i governi competono sul piano fiscale così come le imprese lo fanno per la conquista del mercato? Sono l'evidenza che la globalizzazione implichi una dinamica del tipo race to the bottom? Anticipiamo la risposta: in teoria si, in pratica no. Vediamone il perché e valutiamone le conseguenze:

Se è vero che la mobilità della base imponibile aumenta all'aumentare dell'integrazione dei mercati e che ciò faciliti il movimento verso aree o paesi ove il trattamento fiscale sia considerato più favorevole, è anche vero che il grado di mobilità varia a seconda del soggetto tassato. Ovviamente la mobilità del capitale finanziario è molto elevata, così come è elevata la mobilità delle merci e dei servizi tradeable ed è sostanziale anche la mobilità delle imprese; molto minore è invece la mobilità del lavoro, e infine le risorse naturali sono sostanzialmente immobili. Il risultato finale è che nel complesso la mobilità della base imponibile non sia così drammatica tale da farne un motivo di competizione tra Stati né da incentivare il race to the bottom. La dimostrazione è nello stato dei fatti: da una parte, nell'Europa del one market, one money coesistono sistemi di welfare i più differenti la cui onerosità varia dal caso spagnolo a quello svedese; dall'altra la presenza di economie di agglomerazione rende parzialmente inefficaci le politiche di attrazione delle imprese basate sull'incentivo fiscale. Un'ulteriore spiegazione del basso livello di competizione fiscale tra paesi è da attribuirsi alla trasformazione, comune a tutti i paesi industrializzati, nella distribuzione del carico fiscale. Già all'inizio degli anni '80, ma soprattutto negli anni '90 si è verificata una tendenza generalizzata all'aumento del peso fiscale a carico del lavoro e una diminuzione del peso a carico del capitale. Ciò sembra quindi indicare che una delle implicazioni della globalizzazione in materia fiscale è non tanto nella capacità di finanziamento della spesa pubblica ma nella ripartizione del costo tra soggetti mobili e soggetti meno mobili.

«« Precedente Pagina [ Indice ] Pagina Successiva »»

ECONOMIA INTERNAZIONALE » Globalizzazione e Istituzioni Internazionali
Ultima modifica: 29/03/2007
Pagina letta 2893 volte
Info e sugerimenti: e.pillole.info@gmail.com